满清绿营兵平时散驻各地，战时则调集各地绿营兵，临时交由钦差大臣统率。由此造成兵不知将，将不知兵，非常不利于指挥作战。

除此之外，若绿营打了胜仗，则互相争功。若打了败仗，则各自逃命，互不相救。

朝廷明知绿营积弊已久，却无力改革。一方面，清朝以例治国，决不能轻易变革祖宗家法。另一方面，此举可以分散兵权，减少汉族绿营对满族朝廷的威胁。

当杨烜提议把三水城让给绿营兵时