吏是基层的官，官是高层的吏。

同时，在刘备的设计之中，所有通过科举考试进入统治集团的人，一概从从九品吏员开始做起，不得有任何特殊情况。

哪怕你是科考第一名的状元郎，通过科举考试之后，也要从从九品吏员开始做起，从基层做起。

整个汉帝国最基层的职位，集体农庄代表，就是从九品的职位，在以农为本的汉帝国，一个官员不懂农务、不事生产，那是绝对不能接受的，所以刘备做出了